2025 年各国共出台 229 项投资政策措施，数量为 UNCTAD 有记录以来的最高值。数字本身并不惊人，需要细看的是它的构成。在被归类为「投资友好型」的措施中，激励性措施占到一半；同一时期，实施外资安全审查的经济体从 2016 年的 21 个增加到 52 个。

各国一手给补贴，一手设审查，两个方向看似相反，背后的前提却相同，即跨境投资已不再被当作单纯的经济行为，各国政府把它当作一项需要国家管理的战略事务来对待。对企业来说，选址决策要考虑的变量随之重写了一遍。

一、政策活跃度创纪录意味着什么

投资政策数量出现高位，历史上通常在两种时期。一种是大规模自由化时期，各国竞相放宽准入；另一种是重新设界时期，各国同时调整开放的边界与条件。2025 年属于后一种。

这一年的政策图景，基本特征是促进与限制并行推进。促进的一侧以财政激励、税收优惠、专项基金和产业配套为主，限制的一侧以安全审查、行业准入负面清单和数据与技术出口管制为主。同一个政府在同一年里既加大招商力度又收紧审查口径，两者并不矛盾，因为它要的是特定类型的外资，外资总量多少倒在其次。

二、激励占了友好型政策的一半

激励措施占友好型政策的一半，这个比例需要单独讨论。传统的投资促进主要靠简化审批、保护产权、改善基础设施与营商环境，这些手段是普惠性的，对所有投资者一视同仁。激励措施则带有选择性，按行业、按技术路线、按项目规模发放，等于由政府替市场选定了资本的去向。

激励一旦成为投资促进的主要工具，跨国公司的选址计算也就变了性质。过去企业比较的是劳动力成本、税负、物流距离与市场规模，现在还要比较各国给出的补贴包、能源价格承诺、本地含量要求与配套设施的建设进度。谁给的条件好，资本就落在哪里，而开价的一方是各国财政，市场退居其后。

全球投资的地理集中度在上升，原因也在这里。能持续开出大额补贴的经济体数量有限，补贴竞赛的结果必然是资本向财政能力强的国家集中。发展中经济体在这场竞赛中处于结构性劣势，它们缺少财政空间，也难以承诺长期稳定的电力与配套。

三、审查扩面：从 21 到 52

安全审查扩散得更快。2016 年只有 21 个经济体实施外资安全审查，到 2025 年已有 52 个。审查范围的变化更为关键，早期的审查对象主要是国防工业和关键基础设施，如今已扩展到数据、云计算、半导体、港口与关键矿产。

个经济体 0 10 20 30 40 50 60 2016 年 2025 年 实施外资安全审查的经济体数量
数据来源：UNCTAD《2026年世界投资报告》。审查范围已由国防与关键基础设施扩展至数据、云计算、半导体、港口与关键矿产。

从这份清单扩展的方向，可以看出各国对「什么算国家安全」有了新的界定。数据与云计算列入审查，说明信息基础设施被视同国防设施；半导体列入，说明产业能力本身被当作安全资产；港口与关键矿产列入，说明物流节点和上游资源的控制权也记进了安全账本。

四、否决率不到 1%，为什么仍然重要

报告还给出一个容易被误读的数字。在实施审查的经济体中，最终被否决的项目不到受审项目的 1%。有人据此认为审查制度的实际影响有限，这个推论站不住。

审查制度起作用的地方主要在否决之外的三个环节。首先是自我筛选，明知难以通过的交易根本不会提出，这部分投资不会出现在任何统计里。再者是交易成本，审查周期动辄数月，其间的融资成本、估值波动与人员流失都由投资方承担，足以让边际项目失去可行性。最后是附条件批准，绝大多数受审项目最终获批，但获批往往附带剥离资产、限制技术转移、设置本地董事或数据本地化等条件，交易的经济内容已经改了。

所以，用否决率衡量审查制度的影响，选错了指标。审查改变的是哪些交易会被发起，以及发起的交易以什么形态完成。

五、对企业与东道国的含义

跨国企业的投资可行性研究需要扩容。在市场、成本与税务这些传统测算之外，企业还要把补贴可获得性、审查触发条件、技术出口许可、关键矿产与能源的供应保障，以及东道国政策的可预期性放进同一张表。在战略产业里，这些变量对项目内部收益率的影响，已经不亚于劳动力成本的差异。

东道国面对的是财政可持续性问题。用补贴换取战略产业落地，短期能拿到项目，长期要面对两个问题。一是补贴停止以后，缺乏成本竞争力的产能还留不留得住；二是财政资源被少数大项目占用后，普惠性的营商环境改善会不会被挤出。报告没有回答这两个问题，但 2025 年的政策数据已经把它们提了出来。

全球化并未终结，它换了一套定价机制。过去区位由市场定价，现在由国家定价，「战略投资时代」说的就是这件事。

专题 ·《2026年世界投资报告》解读

联合国贸易和发展会议（UNCTAD）于 2026 年 7 月 7 日发布《2026年世界投资报告》。本刊分两辑解读：第一辑读总量与区域版图，第二辑读结构转向——全球资本正在从寻找低成本，转向寻找安全、技术、能源与政策补贴。九篇合起来回答同一个问题：资本按什么标准挑选落点。

第一辑 · 总量与区域（2026-08-13）

第二辑 · 结构解读（2026-08-18）

专题总目与关键数据速览 →　·　数据依据：UNCTAD《世界投资报告 2026》完整版（wir2026_en.pdf）与总览（wir2026_overview_en.pdf）。